آشنایی با جایگاه، ساختار و صلاحیت‌های دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی ایران (1)

دیوان عدالت اداری

اقتضای اصل حاکمیت قانون و احترام آن این است که اعمال و تصمیمات اداری دولت و نهادهای عمومی کشور تحت کنترل و نظارت باشد تا هم میزان پیشرفت و اجرای اهداف و برنامه‏‌های دستگاه‌ها قابل سنجش باشد و هم حقوق و آزادی‏‌های قانونی افراد، دستخوشِ گزندِ اعمال و تصمیمات غیر قانونی مقامات و مأمورین دولتی و عمومی قرار نگیرد و در صورت ارتکاب فعل یا ترک فعل غیرقانونی، حق طرح دعوی و شکایت برای جبران خسارات وارده و تعقیب متخلفان و مجرمان وجود داشته باشد. چنین کنترلی در نظامات حقوقی کنونی هم در درون سازمان دولت پیش‏بینی و مستقر شده است، یعنی به وسیلۀ خود دستگاه اداری اعمال می‏‌شود و هم در خارج از سازمان دولت، یعنی به وسیلۀ دستگاه قضایی و اعمال نظارت قضات.

با این نگرش، در ادامه ضمن پرداختن به چگونگی نظارت قضایی بر اعمال و تصمیمات سازمان‏‌های اداری دولتی و عمومی، با نگاهی به جایگاه، ساختار و صلاحیت‏‌های دیوان عدالت اداری، مسألۀ دادرسی اداری و نظارت قضایی بر سازمان اداری تبیین می‌‏شود. این متن، بخش نخست از نوشتاری است که ادامه دارد.

نظامات اعمال نظارت قضایی بر سازمان اداری

در نظام حقوقی موضوعۀ کشورهای جهان دو روش غالب برای اعمال نظارت بر سازمان اداری اجرا می‌‏شود: 1- نظام کشورهای انگلوساکسون 2- نظام کشورهای فرانسوی.

در نظام کشورهای انگلوساکسون دادگاه‏‌های عادی صلاحیت عام رسیدگی به کلیۀ دعاوی و شکایات علیه سازمان اداری و مقامات و مأموران آن را دارند.

اما در روش فرانسوی، این دادگاه‌‏های ویژه هستند که تحت نام دادگاه‏‌های اداری به طور اختصاصی دعاوی و شکایات برخاسته از امور اداری علیه سازمان اداری را حل و فصل می‏‌نمایند. گفته می‏‌شود که در این ترتیب، هم اقتضائات خیر و منفعت عمومی بهتر و بیشتر قابل تأمین است و هم می‏‌توان فارغ از مقررات پیچیده و مفصل آیین‏‌های دادرسی عادی، با سرعت، سادگی، دقت، تخصص و بی‌طرفی بیشتر و حتی با ارزانی هزینۀ دادرسی، به دعاوی اداری پرداخت. در این نظام، دادگاه‌‏های اداری ذیل دادگاهی عالی به نام شورای دولتی قرار دارند؛ شورایی که از جایگاهی شبیه دیوان عالی کشور برخوردار است.

نظارت قضایی بر سازمان اداری در ایران

اولین‌‏بار در ایران، در مادۀ 64 قانون استخدام کشوری مصوب 1301 ه.ش «شورای دولتی» به عنوان «مرجع رسیدگی به شکایات مستخدمین ادارات از وزیران در موارد نقض یکی از مواد این قانون» پیش‏بینی شد. اما گویا قانون‌گذار به احتمال عدم تأسیس آن وقوف کامل داشت زیرا «در غیاب آن»، دیوان عالی تمیز را صالح به رسیدگی به دعاوی مستخدمان دولتی اعلام کرده بود. این شورا عملاً تا زمان تصویب «قانون شورای دولتی» در هفتم اردیبهشت 1339 ه.ش بلااجرا ماند، قانونی که با الگوبرداری از شورای دولتی فرانسه تدوین و تصویب شده بود. اما به دلیل ساختار سیاسی و اداری حاکم، هیچ تمایلی به اجرای قانون شورای دولتی وجود نداشت ولذا این قانون نیز در زمرۀ قوانین متروک و بلااجرای کشور ثبت شد.

در مادۀ 2 قانون مزبور، وظایف شورای دولتی اینگونه احصاء شده بود:

«الف- رسیدگی به شکایت از تصمیمات و اقدامات کلیۀ مراجع و مؤسسات دولتی و شهرداری‏‌ها و تشکیلات وابسته به آنها و همچنین رسیدگی به اعتراضات بر مدلول تصویب‏‌نامه‏‌ها و آیین‏‌نامه‏‌ها و بخشنامه‏‌ها و سایر نظامات دولتی و شهرداری در مواردی که تصمیمات و اقدامات مذکو به علت برخلاف قانون بودنِ آن، و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط، یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات و یا خودداری از انجام وظایف آن موجب تضییع حقوق افراد می‏‌شود. در کلیۀ موارد مذکور در این قسمت چنانچه شورا شکایت را صحیح تشخیص داد، رأی بر لغو تصمیم مورد شکایت و یا رأی بر اقدام قانونی که به عمل آید، صادر خواهد نمود.

ب- رسیدگی به شکایات از احکام دیوان محاسبات به ترتیبی که در قانون دیوان محاسبات مذکور است.

ج- رسیدگی به ادعای خسارت از ادارات دولتی یا شهرداری‏‌ها یا تشکیلات وابسته به آنها در صورتی که به علت تقصیر در انجام وظایف قانونی، اداره مسئول جبران خسارت باشد، ولی تعیین میزان خسارت با دادگاه‏‌های عمومی است.

د- رسیدگی به شکایت کارمندان از مؤسسات دولتی یا شهرداری یا تشکیلات وابسته به آنها در مورد نقض مقررات حقوق استخدامی.»

دیوان عدالت اداری

تأسیس دیوان عدالت اداری در نظام جمهوری اسلامی ایران

ظهور دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی ایران متکی به اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1358) است. طبق این اصل:

«به‏ منظور رسیدگی‏ به‏ شکایات‏، تظلمات‏ و اعتراضات‏ مردم‏ نسبت‏ به‏ مأمورین‏ یا واحدها یا آیین‏‏‌نامه‏‏‌های‏ دولتی‏ و احقاق‏ حقوق‏ آنها، دیوانی‏ به‏ نام‏ “دیوان‏ عدالت‏ اداری‏” زیر نظر شورای‏ عالی‏ قضایی‏ تأسیس‏ می‏‏گردد. حدود اختیارات‏ و نحوه‏ عمل‏ این‏ دیوان‏ را قانون‏ تعیین‏ می‏ کند.»

‎ در بازنگری سال 1368 قانون اساسی، با حذف شورای عالی قضایی و تمرکز در مدیریت قوۀ قضائیه، دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس‏ قوه‏ قضائیه‏ قرار گرفت.

دیوان عدالت اداری در اجرای اصل 173 قانون اساسی به موجب قانون مصوب چهارم بهمن ماه 1360 تشکیل شد و فعالیت خود را از 15 مهرماه 1360 آغاز کرد. قانون تأسیس آن تاکنون چندبار مورد اصلاح قرار گرفته است: نخست قانون الحاق پنج تبصره به مواد 15 و 18 و 19 دیوان (مصوب 1372/02/26). دوم، قانون اصلاحی مصوب 1378/02/09. سوم قانون مورخ 1385/03/09. و آخرین قانون نیز «قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری» مصوب 1390/09/22 است که مواد 10، 12، 89، 90، و 94 آن در 1392/03/25 به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسیده است و در حال حاضر حاکم است.

بر این مبنا، رسیدگی به دعاوی اداری و علیه اداره، و نظارت بر دادرسی‌‏های شبه‏‌قضایی اداری در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار گرفته است؛ مرجعی عالی که با مجموعه‌‏ای از صلاحیت‏‌های ذاتی کاملاً مجزا از محاکم عمومی دادگستری محسوب می‌‏شود.

دیوان عدالت اداری در مواردی، به مثابه دادگاه بدوی و نهایی و در مواردی همچون دادگاه تجدیدنظر دعاوی و شکایات اداری کمیسیون‏‌ها و مراجعی است که درون سازمان‌ها و دستگاه‏‌های اداری تعریف شده‏‌اند.

صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری

طبق ماده ۱۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، صلاحيت و حدود اختيارات ديوان به قرار زير است:

۱- رسيدگي به شكايات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از:

الف- تصميمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه­‌ها و سازمان‏‌ها و مؤسسات و شرکت‏‌های دولتی و شهرداری­‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آنها.

ب- تصميمات و اقدامات مأموران واحدهای مذكور در بند «الف» در امور راجع به وظايف آنها.

۲- رسيدگي به اعتراضات و شكايات از آراء و تصميمات قطعي هیأت‏‌های رسیدگی به تخلفات اداری و كميسيون‌هايي مانند كميسيون‌هاي مالياتي، هيأت حل اختلاف كارگر و كارفرما، كميسيون موضوع ماده (۱۰۰) قانون شهرداري‌ها منحصراً از حيث نقض قوانين و مقررات يا مخالفت با آنها.

۳- رسيدگي به شكايات قضات و مشمولان قانون مدیریت خدمات کشوری و ساير مستخدمان واحدها و مؤسسات مذكور در بند (۱) و مستخدمان مؤسساتي كه شمول اين قانون نسبت به آنها محتاج ذكر نام است اعم از لشكري و كشوري از حيث تضييع حقوق استخدامي.

در عین حال، بر اساس تبصره ۱ همین ماده، «تعيين ميزان خسارات وارده از ناحيه مؤسسات و اشخاص مذكور در بندهای (۱) و (۲) اين ماده پس از صدور رأی در دیوان بر وقوع تخلف با دادگاه عمومي است.» این مقرره عیناً مشابه بند «ج» مادۀ 2 قانون شورای دولتی مصوب 1339 است.

در تبصره ۲ هم مقرر شده است که «تصميمات و آراء دادگاه‏‌ها و ساير مراجع قضائي دادگستري و نظامی و دادگاه‏‌هاي انتظامي قضات دادگستري و نیروهای مسلح قابل شكايت در ديوان عدالت اداري نمی‌­باشد.»

حدود صلاحيت و وظایف هيأت عمومي ديوان عدالت اداری

حدود صلاحيت و وظایف هيأت عمومي ديوان عدالت اداری

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مرکب از «حداقل دو سوم قضات دیوان به ریاست رئیس دیوان و یا معاون قضایی وی» است و طبق ماده ۱۲ قانون دیوان، حدود صلاحيت و وظایف آن به شرح زير است:

۱- رسيدگي به شكايات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين‌نامه‌ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذكور به علت مغایرت با شرع یا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوءاستفاده از اختيارات يا تخلف در اجرای قوانين و مقررات يا خودداري از انجام وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي‌شود.

۲- صدور رأي وحدت رويه در موارد مشابه که آراء متعارض از شعب دیوان صادر شده باشد.

۳- صدور رأي ایجاد رويه كه در موضوع واحد، آراء مشابه متعدد از شعب دیوان صادر شده ‌باشد.»

اما در تبصره ماده 12 حکمی مقرر شده است که در جای خود محل تأمل است. طبق تبصره: «رسيدگي به تصميمات قضائي قوه قضائيه و صرفاً آیین­‌نامه­‌ها، بخشنامه­‌ها و تصمیمات رئیس قوه قضائیه و مصوبات و تصميمات شوراي نگهبان، مجمع تشخيص مصلحت نظام، مجلس خبرگان و شوراي عالي امنيت ملي از شمول اين ماده خارج است.»

این تبصره محدودۀ صلاحیت دیوان و در واقع محدودۀ حق نظارت و اعتراض مردم را در حد قابل توجه و غیر قابل توجیهی مضیّق و محدود ساخته است زیرا چنانچه اقدامات یا تصمیمات محدودکننده یا زائل‏‌کنندۀ حقوق و آزادی‏‌های مردم از طریق برخی از نهادهای مذکور در تبصره صورت پذیرد، هیچ امکان نظارت یا حق شکایتی برای افراد ملت وجود ندارد. چنین ترتیبی، ظرفیت ساختاری نظام قضایی برای پذیرش دادخواهی افراد را کاهش داده و بر خلاف روح حاکم بر قانون اساسی و اصول حقوق عمومی و حقوق بشر به نظر می‏‌رسد.

ضمن اینکه، شکایت از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز که طبق قانون سال 1360 دیوان، در صلاحیت هیأت عمومی دیوان قرار داشت و آرائی هم در خصوص ابطال برخی مصوبات آن صادر شده بود، طبق قانون مصوب سال 1385 از شمول صلاحیت هیأت عمومی دیوان خارج شد. اما با وجود اینکه نام شورای مزبور در تبصرۀ مادۀ 12 قانون مصوب 1390درج نشده است، هیأت عمومی دیوان عملاً شکایت از مصوبات نهاد مذکور را از شمول صلاحیت‏‌های خود خارج می‏داند!

دانلود فایل PDF: جایگاه دیوان عدالت اداری در نظام حقوقی کشور

بدون دیدگاه

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد.

تماس سریع و رایگان